1.- OBJETO DEL ESTUDIO Y PREMISAS METODOLÓGICAS INICIALES
Como proemio a las líneas que siguen, creemos necesario realizar algunas consideraciones formales y otras materiales a fin de encuadrar la materia que será objeto de análisis.
Se trata esta de una aproximación politológica al fenómeno del federalismo, en una apretada síntesis del funcionamiento de esta modalidad de forma de articulación territorial del Estado basada en la descentralización política, en dos escenarios estatales diversos como son España y los Estados Unidos de América.
En primer lugar, como aspectos metodológicos debemos advertir que proponemos una aproximación desde un enfoque neo-institucional histórico-normativo, a fin de destacar los diversos orígenes y evolución del federalismo en uno y otro Estado, el diferente punto de partida, y el status actual.
Y en cuanto al método científico utilizado, realizaremos este trabajo mediante un análisis cualitativo comparativo de las instituciones básicas que dan soporte a la estructura federal del Estado, la Constitución federal americana en un caso, y la Constitución española de 1978, en otro, principalmente.
2.- EL FEDERALISMO, DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA EN ESTADOS UNIDOS Y ESPAÑA.
Analizaremos en las líneas que siguen el origen y evolución, en sus marcos de referencia jurídico normativos básicos, del federalismo en Estados Unidos y del Estado compuesto en España.
Para encuadrar dogmáticamente el estudio, definimos por federalismo, siguiendo a García Pelayo (2000:217), “una forma de división del poder político no sólo desde el punto de vista funcional, sino, sobre todo, desde el punto de vista territorial, y con arreglo a la cual hay un único poder para ciertas materias y una pluralidad de poderes (regionales) para otra”.
Parece inevitable, por la vigencia de su pensamiento, comenzar un análisis del federalismo americano con las entusiastas palabras que le dedicó Tocqueville (2005:157) en su clásico “La Democracia en América”, quien ligaba el éxito como país y como república de los Estados Unidos tras su independencia al hecho de haberse constituido en un Estado federal: “Es una opinión muy extendida en América que la existencia y la duración de las formas republicanas en el Nuevo Mundo dependen de la existencia y la duración del sistema federativo”.
Y al respecto, otro clásico, Constant, esta vez, vaticina que para que funcione correctamente un sistema federal, “cada sociedad parcial, cada fracción debe depender por tanto, incluso para sus disposiciones internas, de la asociación general en mayor o menor grado. Pero al mismo tiempo, se precisa que las disposiciones interiores de las fracciones particulares, en todo aquello que no tiene ninguna influencia sobre la asociación general, queden perfectamente independientes” (Constant, B., 1989:127)
Somos conscientes de la vanidad del intento de comparación de sistemas federales, tanto por lo limitado de la extensión, y por lo tanto, de la profundidad del estudio, como por las razones apuntadas por Bothe, M (1983: 94), quien apunta que “los problemas de comparación y de transposición de sistemas y soluciones federales son considerables. Ciertamente hay problemas comunes: la técnica de división de competencias, el problema de nuevas tareas del estado no previstas en la constitución, las cuestiones de centralización y de autocoordinación. Pero todo sistema de gobierno tiene su individualidad histórica. El federalismo en un país determinado sólo es un elemento entre otros en el sistema político entero. Su funcionamiento no puede explicarse sin tener en cuenta este contexto.”.
Es un lugar común en la historiografía estadounidense que la decisión de la Convención de articular federalmente el joven territorio de las excolonias británicas, vino de la fracasada experiencia de su intento confederal. La Confederación de 1776, devino en fallida por la debilidad del Estado confederado, incapaz de ejercer una mínima soberanía que se impusiera sobre la de las 13 colonias y dotase de personalidad propia a la Unión de frente a la Comunidad internacional de la época, y de cara a una mínima cohesión interna. (Por todos, Bradbury, M. & Temperley, 1998:58 y ss.).
Ineludible resulta la inspiración teórica de Montesquieu o Locke, pero sin duda, la aproximación teórica previa más influyente en la decisión de la Constitución federal americana, sin duda fueron los aportes de Hamilton, Madison y Jay en su famosa serie de papeles de “El Federalista” (1788).
La sucinta y suprerrígida Constitución federal de 1787, de 7 artículos, rápidamente enmendada para incluir el Bill of Rights, constituye aun el mayor y más duradero marco jurídico federal existente.
Desde ese punto de vista, cabe decir que el proceso formativo federal norteamericano respondió mas bien a una suerte de sinecismo regional forzado por la necesidad de configurar un Estado fuerte. Se trataría de la fuerza opuesta (centrípeta), que inspiró el autonomismo español en la transición, y se consagra en la Constitución española (centrífugo) (por todos, Reposo, A., en López Garrido, D. (Dir.) 2000:507)
Este es el único aspecto, diríamos coyuntural que soporta el sistema americano, porque por lo demás, ha demostrado en sus mas de doscientos años de vigencia, una fortaleza tal, en el marco de la “living Constitucion”, que se ha configurado como rasgo esencial y estructural de la naturaleza política estadounidense y en unas de sus señas de identidad nacional más acusada (Sánchez Bayón, A., 2006:23).
Tres son las características singulares del federalismo americano en su Constitución: (Carr, R. K., Berstein, M. H., Morrison, D. H. y McLean, J. E., 1961:75 a 79)
a) La décima enmienda como cierre del sistema de distribución de competencias entre la Unión y los Estados (mas adelante hablaremos sobre ella).
b) La superioridad y primacía de la Constitución cono vértice del ordenamiento jurídico (cláusula “supreme law of the land”), manifestada en el artículo 6 de la Constitución que indica que La Constitución, las leyes de los Estados Unidos que en virtud de ella se aprobaren y todos los tratados celebrados o que se celebraren bajo la autoridad de los Estados Unidos serán la suprema ley del país. Los jueces de cada estado estarán obligados a observarla aun cuando hubiere alguna disposición en contrario en la Constitución o en las leyes de cualquier estado.
c) La teoría de los poderes implícitos: La "necessary and proper clause", extraída de la Constitución, y que supuso una flexibilización de los poderes de la Unión, a partir de la Sentencia del Tribunal Supremo McCulloch vs. Maryland (1819).
Haremos ahora un sucinto recorrido por la Constitución americana para encontrar los mecanismos de relación Unión-Estados.
La sección 1 del artículo 1, declara que todos los poderes legislativos otorgados por esta Constitución residirán en un Congreso de los Estados Unidos que se compondrá de un Senado y de una Cámara de Representantes.
La sección segunda del mismo precepto explica que la Cámara de Representantes se compondrá de miembros elegidos cada dos años por el pueblo de los distintos estados y la tercera sección, que el Senado de los Estados Unidos se compondrá de dos senadores por cada estado, elegidos por sus respectivas Asambleas Legislativas por el término de seis años.
El sistema de distribución de competencias ente la Unión y los Estados, se sustancia en la existencia de una lista de atribuciones reservadas al Congreso en la sección 8ª siempre del artículo primero, que establece materias de competencia exclusiva y excluyentes de la Unión, y la facultad para aprobar todas las leyes que fueren necesarias y convenientes (necessary and proper clause) para poner en práctica dichas facultades, así como todas aquellas que en virtud de la Constitución puedan estar investidas en el Gobierno de los Estados Unidos o en cualquiera de sus departamentos o funcionarios.
Por otro lado, la sección décima dispone una serie de prohibiciones a los Estados miembros de la Unión, entre las que se encuentran la celebración de tratado, alianza o confederación alguna; la acuñación monetaria, o sin el consentimiento del Congreso, fijar impuestos o derechos sobre las importaciones o exportaciones.
Por su parte, el artículo 4, en su sección 2ª, dispone que los ciudadanos de cada estado disfrutarán de todos los privilegios e inmunidades de los ciudadanos de otros estado, y en la sección tercera, que el Congreso podrá disponer de, o promulgar todas las reglas y reglamentos necesarios en relación con, el territorio o cualquier propiedad perteneciente a los Estados Unidos.
Cierra el sistema de distribución competencial federal, la enmienda décima, denominada “piedra clave del federalismo americano”, (Sánchez Agesta, L., 1980:186), que cierra el sistema distributivo con una cláusula residual que dispone que las facultades que esta Constitución no delegue a los Estados Unidos, ni prohíba a los estados, quedan reservadas a los estados respectivamente o al pueblo.
Por su parte el artículo 2 señala que el poder ejecutivo residirá en el Presidente de los Estados Unidos de América, que desempeñará sus funciones por un término de cuatro años y se le elegirá, junto con el vicepresidente, quien también desempeñará su cargo por un término similar, y el articulo 3, hace lo propio con el poder judicial de los Estados Unidos, que residirá en un Tribunal Supremo y en aquellos tribunales inferiores que periódicamente el Congreso creare y estableciere.
Nótese que el Tribunal Supremo es un Tribunal de última apelación en casos muy estrictos, y de interpretación y salvaguarda de la constitución, pero que cada Estado tiene un entero sistema judicial, y lo que es mas importante, y signo distintivo con respecto a un sistema compuesto como el español, potestad normativa plena en materia de legislación civil, penal, mercantil, procesal y administrativa, con el solo límite del sometimiento a la Constitución.
Desde la perspectiva del origen, nada parece mas distante a lo anterior, que el proceso de descentralización política introducido en España por la Constitución de 1978, en el marco de la transición española a la democracia desde el régimen dictatorial anterior a 1975.
Desde un estado fuertemente centralizado, y represor de la autonomía y de las aspiraciones nacionales de ciertas regiones españolas, alcanzadas con mayor o menor grado de avance en el período republicano anterior (de 1931 a 1936), el federalismo español se caracteriza por varias notas que lo hacen peculiar en comparación, no sólo a sistemas federales arquetípicos como el estadounidense, sino incluso con cualquier otro entrono de descentralización política analizable:
a) Se trata de un federalismo incongruente, en el sentido propuesto por Liphart, (Lijphart, A., 2000:185), ya que propone una división territorial en que basa la descentralización política, en territorios no homogéneos, sino precisamente al contrario, como satisfacción y delimitación física de las peculiaridades lingüísticas e históricas.
b) Se trata de un federalismo descompensado, al haber alcanzado unas cotas de descentralización políticas y administrativas, muy elevadas en un espacio de tiempo muy corto, centrado en dos poderes del Estado (legislativo y ejecutivo), con un retraso mucho mas evidente en el poder judicial, todavía altamente centralizado.
c) Se trata de un producto político institucional contingente y derivado de la evolución política más que normativa, y no de un sistema buscado o estratégicamente construido. De esta particularidad deriva la repulsión del nomen iuris federalista, y la adopción del etéreo concepto “estado autonómico”, para denominar lo que, en ámbitos mas particulares no cabe duda alguna que se trata de un estado federal, con un grado de evolución mas que desarrollado. Muestra de esta intensa evolución es el status actual del sistema de financiación autonómico, auténtico ejemplo de federalismo fiscal competitivo avanzado (Por todos, Giménez Montero, A., 2002:22-23 )
La Constitución española de 1978 ha establecido un modelo de organización territorial del poder, que nominalmente se encuentra a medio camino entre el Estado unitario y el federal. La evolución posterior del sistema ha evidenciado a las claras que se trata de un sistema pretendidamente federal. En este sentido, la tendencia observada por Lijphart se acentúa en el tiempo, desde el año final de su estudio (Lijphart,A., 2000:182). Este modelo ha recibido el nombre de Estado autonómico o Estado de las comunidades autónomas.
El Estado español se encuentra estructurado territorialmente y políticamente en un triple nivel:
- Instituciones políticas centrales estatales.
- Comunidades autónomas, o regiones.
- Entes locales o municipios.
El Estado central es la organización política de la nación española y dispone de soberanía plena. Las comunidades autónomas disponen de autonomía política. Y los entes locales de autonomía administrativa.
La autonomía no es soberanía, sino que es un poder político limitado a una serie de competencias para la gestión de sus intereses.
La estructura de la organización territorial española es compleja y graduada, pero sus relaciones no se basan en el principio de jerarquía, sino en el de competencia (Alzaga 2007, 323).
El Estado español autonómico es un Estado descentralizado políticamente. En él coexisten una organización política central, con jurisdicción sobre todo el territorio nacional y con instituciones nacionales completas: un Parlamento, un Gobierno, y una organización judicial, comunes para todo el país. Junto a este nivel, existen 17 comunidades autónomas con base en 17 regiones, más dos ciudades autónomas, Ceuta y Melilla, en el norte de África.
Las Comunidades Autónomas (entes cuasi-federales) tienen su base territorial en lo que históricamente se reconocían como regiones administrativas (o provincias en algún caso), y a su vez se subdividen en municipios entes locales con autonomía administrativa.
Cada comunidad autónoma tiene su correspondiente Gobierno y Parlamento, con competencia legislativa y ejecutiva en el ámbito de sus competencias. Igualmente se ha reproducido el esquema mimético propio de los estados federales, en la adición al entramado institucional del resto de instituciones de control y auxilio existentes a nivel estatal: Consejos Consultivos, Tribunales de Cuentas, Defensor del Pueblo, Consejos Económicos y Sociales, etc.
Cada Comunidad Autónoma cuenta con un Gobierno compuesto por un presidente, representante ordinario del Estado en la región, y un Gobierno formado por consejeros, en clara mímesis de los gabinetes ministeriales, cada uno de los cuales tiene un área específica de responsabilidad.
En el plano jurídico, junto a las normas producidas por las cámaras legislativas estatales, Congreso de los Diputados y Senado, las comunidades autónomas disponen de verdadera capacidad legislativa: sus parlamentos pueden aprobar leyes con el mismo rango y la misma fuerza de ley que las leyes estatales. Al igual que el Parlamento estatal y que el resto de parlamentos autonómicos, sus miembros son elegidos directamente por sufragio universal.
La norma que organiza las instituciones de autogobierno de las comunidades autónomas y atribuye las competencias en el marco de la Constitución se denomina Estatuto de Autonomía
Las competencias de las comunidades autónomas, entendiendo por tales las facultades de intervención en los diversos sectores de la actividad pública, se recogen básicamente en los Estatutos de Autonomía, que a su vez concretan lo establecido en la Constitución, que enumera en dos artículos (148 y 149) una lista de competencias exclusivas del Estado y una lista de competencias propias de las Comunidades.
En términos generales corresponden al Estado competencias exclusivas sobre:
• Materias relativas a la unidad y soberanía del país: relaciones exteriores, defensa, aduanas, etc.
• Garantía de la igualdad en el disfrute de los derechos y libertades de los españoles
• La regulación básica del ordenamiento jurídico: legislación civil, penal, procesal
• Y las competencias que garantizan la dirección de la política económica del Estado
A las comunidades autónomas corresponde las materias referidas al establecimiento de sus propias instituciones, la promoción de su bienestar económico, y la garantía de su identidad cultural.
Ejemplos de competencias de las comunidades autónomas son: la sanidad, la educación, la cultura, el turismo, el medioambiente, el comercio, incluso la posibilidad de crear cuerpos de policía autonómicas, todo ello siempre respetando las competencias del Estado y en coordinación con éste.
Estas competencias no han sido asumidas por las comunidades autónomas al mismo tiempo, ya que, la propia Constitución permitía que algunas comunidades autónomas, debido a sus características históricas singulares (Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía y Navarra), asumieran algunas responsabilidades antes que el resto de regiones.
Pieza fundamental en el Estado autonómico es el Tribunal Constitucional, encargado de interpretar el reparto de competencias entre el Estado central y las comunidades autónomas, y de resolver los posibles conflictos que surjan en su ejercicio. Este órgano también es el encargado de garantizar los derechos y deberes fundamentales consagrados en la Constitución. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional es muy importante para interpretar correctamente las relaciones entre el Estado y las regiones.
En este sentido, el valor de su jurisprudencia es de similar intensidad a la del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, y el influjo de ésta sobre la propia jurisprudencia del TC español se ha hecho sentir sobre todo en la consideración de la preeminencia de la Constitución sobe las leyes sean estatales o autonómicas, aspecto éste de la Primacía constitucional, consagrado en el sistema jurídico americano desde el leading case “Marbury vs. Madison” de 1803.
3.- CONCLUSIONES.
España, frente a un Estado federal arquetípico, como el estadounidense, difiere como hemos dicho, por el origen y la motivación federalizadora, pero no hay duda de que, siguiendo a Aja, ha configurado, bajo nombres diversos, ya a veces hasta eufemísticos, una estructura político-territorial de signo marcadamente federal, y que en su dinámica temporal tiende a acentuar este esquema y a profundizar en el mismo (Aja, E., 1999).
El Estado autonómico español difiere del Estado federal puro como el norteamericano en que, aunque existen ciertas instituciones propias del federalismo, como es el Senado, nominalmente Cámara legislativa de representación territorial, la diferencia estribaría en que en nuestro país las regiones no disponen propiamente ni de soberanía plena ni de poder constituyente.
Los Estatutos de Autonomía, sobre todo a partir de sus últimas reformas, aunque no son una verdadera Constitución, tiene valor cuasiconstitucional según la doctrina del propio Tribunal Constitucional español, y forman parte el “bloque de constitucionalidad”, pero a diferencia de las constituciones de los miembros de un Estado federal, no son aprobados por el propio Parlamento autonómico, sino por el Parlamento central.
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• Lijphart, A.: Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países, Ariel, Barcelona, 2000.
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• Sánchez Agesta, L.: Curso de Derecho Constitucional Comparado, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1980.
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